Zonas
Económicas Especiales
Aspectos Relevantes de la Iniciativa de Ley Aprobada
El 27 de abril de 2016, la Cámara de Diputados avaló en lo general el proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Zonas Económicas
Especiales y se adiciona el quinto párrafo del artículo 9 de la Ley General de Bienes
Nacionales, que tiene
como objeto la creación de nuevos polos de desarrollo en las zonas marginales
de México con el fin de abatir
la desigualdad y cerrar las crecientes brechas
de desarrollo regional
presentadas en nuestro país, a través de la inversión, la generación de
empleos y la creación de cadenas de producción; entre otras.
En ese orden de ideas, el Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas en su carácter de órgano técnico de apoyo a la H. Cámara de
Diputados elaboró el siguiente documento relativo al análisis de la Ley Federal
de Zonas Económicas Especiales, con el objeto
de conocer los criterios utilizados para la determinación, creación, operación e implementación de estas Zonas en México.
Su implementación generará
un entorno de negocios
importante para atraer las inversiones y crear empleos
de calidad beneficiando a las Zonas más desfavorecidas de nuestro país. En este sentido,
el presente documento
está compuesto por seis apartados; en el primero
se dan a conocer algunos antecedentes que podrán en contexto lo que son
las Zonas Económicas Especiales.
En el segundo
apartado se expone
la experiencia de estas Zonas
a nivel internacional, sus beneficios y fracasos, y las
principales características de su implementación, con el objetivo de tener un
marco de referencia más amplio que nos ayude a entender mejor la implementación
y desarrollo de las mismas.
En el tercer apartado se realiza una descripción del proceso legislativo que se siguió
desde la presentación por parte del Ejecutivo Federal el 29 de septiembre de 2015,
hasta el envío de la Iniciativa de Ley aprobada por ambas Cámaras del Congreso
de la Unión al Ejecutivo Federal para su promulgación, con lo que se estaría
concluyendo el proceso legislativo de la nueva Ley Federal de Zonas Económicas
Especiales. En este mismo apartado, se señalan las principales modificaciones
efectuadas por el Congreso de la Unión a la iniciativa originalmente recibida.
En el cuarto
apartado se hace el análisis
de las disposiciones más relevantes contenidas en la Ley, destacando el objetivo de ésta, las reglas
de determinación y creación de las Zonas Económicas Especiales, los beneficios
fiscales y las disposiciones en materia de estructura, establecimiento y
operación de las Zonas; un quinto apartado con los cambios realizados a la Ley General de Bienes Nacionales; y, finalmente un apartado con las
consideraciones finales.
1
Antecedentes
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE)1 son
áreas geográficas delimitadas dentro de las fronteras nacionales de un país,
donde las reglas de los negocios son diferentes, generalmente más liberales que
aquellas que prevalecen en el territorio nacional. Las Zonas Económicas se
diseñaron como una herramienta de comercio, inversión y de política industrial
espacial, que tiene como objetivo superar las barreras que impiden la inversión
en una economía más amplia, incluyendo las políticas restrictivas, la falta de
gobernabilidad, la infraestructura inadecuada y los problemas
de acceso a la propiedad.2 En otras palabras,
son áreas geográficas ubicadas en lugares con
potencial económico y logístico que les permitiría convertirse en regiones altamente productivas. Éstas se caracterizan por ser promotoras del comercio exterior
y rescatar áreas económicamente
deprimidas, sin embargo
no hay que verlas como entes aislados, sino como regiones
que cuentan con un gran potencial económico natural.
Es importante resaltar que, en éstas Zonas se ofrece un
marco legal especial con medidas que garantizan un ambiente favorable para el
desarrollo de negocios y dan certidumbre a inversionistas nacionales e
internacionales. Normalmente se ponen en marcha políticas públicas que permiten
fortalecer el capital humano y promover la innovación.
El objetivo buscado por el Gobierno Federal con
la creación de las Zonas Económicas, es democratizar la productividad a nivel
regional, para que los habitantes del sur tengan las mismas posibilidades de
desarrollo y bienestar que los del resto del país. Con esto se busca cerrar las brechas
regionales mediante la creación de nuevos polos de desarrollo industrial
que atraigan inversiones, generen empleos, desarrollen cadenas de valor,
detonen una demanda de servicios locales, traigan beneficios a la población
aledaña y sean punta de lanza para propiciar un cambio de fondo en la
estructura productiva de las regiones, al elevar la presencia de actividades
económicas de alta productividad.
Experiencia Internacional
Las Zonas Económicas Especiales fueron creadas
hace más de 50 años y se les ha denominado como zonas de libre comercio, zona franca industrial,
maquiladora o zona franca, entre otras. La primera Zona Económica que se conoce
nació en el aeropuerto de Dublín, Irlanda y data de 1959; sin embargo, es hasta
mediados de los años 80 cuando se da el auge de las mismas. En 1986, la
Organización Mundial del Trabajo (OIT por sus siglas en inglés) reportó el
establecimiento de 176 zonas en 47 países. Para el 2006, este número aumentó a
3 mil 500 zonas en 130 países.
A pesar de su continua
proliferación en el mundo, el historial de éxito es variable; por ejemplo, existen
diversas Zonas que funcionan como catalizador en los procesos de
crecimiento económico. Esto ocurrió particularmente en América Latina,
en específico en Centroamérica, así como en las economías de Asia, en las
cuales encontramos los mayores casos de éxito.
Por el contrario, existen Zonas que han tenido fallas
costosas y que han sido objeto de críticas por fracasar en el fomento de
las economías locales, por razones sociales y laborales.
En ese orden de ideas, la experiencia internacional indica que, cuando una Zona Económica es implementada de
manera adecuada se generan diversos beneficios, entre los que destacan:
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De acuerdo con el Banco Mundial, las ZEE en
Centroamérica han sufrido diferentes modificaciones desde su creación. Todos
los países ejecutaron programas durante o antes de la década de los 70, con el
objetivo de generar empleo, atraer Inversión Extranjera Directa, diversificar
la canasta de exportación y adquirir
nuevas tecnologías. En la mayoría de los casos, estos programas fueron
dirigidos inicialmente por el gobierno y diseñados como zonas de libre comercio
tradicional; con el modelo de zona franca de exportaciones se le dio un
papel importante al sector privado,
principalmente a través de pequeños
y medianos parques
industriales y empresas individuales de zona franca. En su mayoría, las
inversiones están orientadas a la exportación y captan recursos provenientes de
inversionistas extranjeros, en especial dirigidos a las manufacturas.
La región de Centroamérica con mayor número de zonas
francas en operación es República Dominicana, con 51, seguida por Nicaragua que
cuenta con 35. Guatemala y Honduras tienen 24 zonas en operación cada una y Panamá
cuenta con 14. El propio Banco Mundial
menciona que el modelo utilizado
en República Dominicana está basado en la
diversificación industrial y el incremento del valor agregado de los bienes y
servicios producidos en ellas. En este país, las zonas dependían casi
exclusivamente de la manufactura textil y del vestido; sin embargo, después del
2005 se han diversificado. Hoy en día, se caracterizan por exportar productos
de alta tecnología, que incluye electrónica, dispositivos médicos y productos farmacéuticos.
Por su parte, Honduras, Guatemala y Nicaragua se
caracterizan por una continua y alta dependencia de la manufactura textil y del
vestido. Aunque se observan algunas muestras de diversificación, la manufactura
de ropa domina y la inversión está fuertemente ligada a dicho sector.
Por último, se tiene el caso de Panamá, donde destaca la
zona libre de Colón que se ha especializado en servicios de logística, distribución de mercancías y servicios en general para aprovechar al máximo el Canal de Panamá, que sin duda predispone la
preferencia a este país por sus servicios logísticos. Por ello, es evidente que
las zonas de Panamá se parecen muy poco a las del resto de los países de la región.
En las últimas
3 décadas, los programas de Zonas Económicas en la región
han jugado una función importante para facilitar la
diversificación y la transformación de la economía regional, desde el programa
que dependía de las exportaciones de productos básicos agrícolas hasta aquel en
que las manufacturas desempeñan un papel importante. En consecuencia, se creó
un número significativo de empleos.
Por otro lado, los principales casos de éxito se han
alcanzado en las economías asiáticas. De acuerdo con el Banco Mundial,3 la
Zona de Shenzhen en China acumula alrededor del 15 por ciento de las
exportaciones de ese país, en tanto que en Corea del Sur cuentan con 8 zonas francas en etapas de construcción, incluyendo la ciudad internacional de Incheon.
China es un país en vías de desarrollo que ha creado con
éxito estas Zonas desde hace más de 20 años. A finales de la década de los 70,
sus Zonas Económicas impulsaron el proceso de apertura a Occidente como parte de la política
de transición desde el sistema
comunista hacia un sistema de producción de economía de mercado. En éstas se ofrecía un paquete
de incentivos de inversión a las empresas nacionales y extranjeras con el
objeto de establecer plantas manufactureras modernas, esperando que el capital
extranjero y la tecnología pudieran ser atraídos para acelerar el crecimiento y
la promoción de exportaciones. Además, se contaba con mano de obra barata y
facilidad para el comercio exterior.
Entre las características que deben tener las ZEE se
encuentra una ubicación geográfica estratégica. Por ello, en China se ubicaron
en las regiones costeras con acceso a los puertos y a las redes más importantes
de transporte; además que era frecuente ubicarlas cerca de zonas de gran
relevancia económica. Por ejemplo, Shenzhen es frontera con Hong Kong, Zuhai lo
es con Macao, Xiamen está cerca de Taiwán y la República de Corea.
El establecimiento de las ZEE en México parte de un
planteamiento que busca impulsar el desarrollo de infraestructura moderna y la
logística de la región. Estas Zonas contarán con financiamiento preferencial de
la banca de desarrollo, facilidades para el comercio exterior y un trato fiscal
especial; en suma, se ofrece un marco regulatorio que ayude a atraer empresas y
crear empleos de calidad, generando condiciones para desarrollar el capital
humano de nuestro país, particularmente de las regiones más atrasadas.
En México podemos
encontrar casos concretos de éxito donde el resultado de un esfuerzo
entre autoridades y sociedad
ha permitido crear sectores sumamente
productivos, reconocidos por su elevada
competitividad y altos
estándares de calidad. Las industrias automotriz, aeroespacial y en general la
maquila de exportación instaladas en el norte del país son ejemplos de industrias que generan empleos
bien remunerados y potencian
el desarrollo regional, y que se originaron como parte de una política pública
específica para su impulso.
En ese sentido, el objetivo del programa que anunció el
Presidente será sacar del estancamiento económico y social que padece gran parte de la población de Chiapas, Guerrero,
y Oaxaca, que en suma contribuyen con 7% del PIB nacional, pero que
representan 15% de la población nacional.
Este plan busca impulsar los potenciales que
tienen las regiones más atrasadas del país y con ello abatir el importante
nivel de atraso que padecen.
Cada Zona contará con un Consejo Técnico de la Zona
multidisciplinario y con autonomía en sus funciones, que fungirá como una
instancia intermedia entre la SHCP y el Administrador Integral para los efectos
del seguimiento permanente a la operación de la misma, la evaluación de
desempeño y coadyuvancia para asegurar el cumplimiento de los objetivos en la
Ley Federal de Zonas Económicas Especiales.
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Se creará una Comisión Intersecretarial de las ZEE, que
tendrá el mandato de coordinar las políticas, estrategias y acciones relativas
a la planeación y regulación de las Zonas Económicas; para tal efecto, en
correspondencia, las dependencias y entidades deberán implementar los acuerdos
adoptados por aquella para asegurar la operación de las Zonas y el desarrollo
de las áreas de influencia.
La integración de la Comisión Intersecretarial será la siguiente:
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YUCATÁN
Palabras Gobernador Rolando Zapata Bello en la presentación de las iniciativas de ley de las Zonas Económicas Especiales
Muy buenos días tengan todas y todos ustedes, amigas y amigos. Permítanme dar la más cordial bienvenida a ésta, que es su casa, al licenciado Gerardo Gutiérrez Candiani, muchísimas gracias, Gerardo, titular de la Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales del Gobierno de la República, quien ha expresado hace un momento los diferentes pasos que se han dado aquí, en Yucatán.
Y es pertinente reconocer y agradecer el acompañamiento, el impulso que ha tenido este esfuerzo, particularmente, en lo personal, del licenciado Gerardo Gutiérrez Candiani, de su equipo de trabajo, muchas gracias, Enrique Huesca, Secretario Técnico de la propia Autoridad, porque como bien lo expresaba, éste es un esfuerzo conjunto y es un esfuerzo donde cada quien tiene que hacer la parte que le corresponde para que las cosas sucedan.
A don Mario Can Marín, presidente del Consejo Coordinador Empresarial, muchas gracias, así como a los representantes de organismos empresariales aquí presentes, todos ellos, muchísimas gracias por todo el impulso que le dan a la dinámica económica del estado a través de sus representados.
Saludo al licenciado Ernesto Herrera Novelo, secretario de Fomento Económico; al doctor Raúl Godoy Montañez, secretario de Innovación, Investigación y Educación Superior, así como a cada uno de los representantes de las diferentes instituciones educativas, de las diferentes instituciones científicas, de desarrollo tecnológico, de desarrollo económico que están aquí presentes, y por supuesto, al licenciado Jorge Esquivel Millet, consejero Jurídico del Gobierno del Estado.
Hace un momento, escuchábamos del consejero Jurídico los perfiles específicos de esta iniciativa de ley de las Zonas Económicas Especiales de Yucatán, que estaremos presentando ante el honorable Congreso del Estado para su consideración y, de igual manera, escuchamos al licenciado Gerardo Gutiérrez Candiani expresarnos los diferentes pasos que se han dado para alcanzar ese gran propósito.
Si de algo debemos estar seguros todos los aquí presentes y todos los yucatecos es que, por una parte, una Zona Económica Especial realmente representa un espacio para transformar el rostro económico de una sociedad y esta es una apuesta muy importante que está haciendo nuestro estado, pero de igual manera, es importante estar todos conscientes que para alcanzar la consolidación de una Zona Económica, tienen que darse muchos pasos y tiene que trabajarse con disciplina, tiene que trabajarse con una metodología y, fundamentalmente, tiene que trabajarse con una gran suma de esfuerzos.
Por eso les decía hace un momento que reconocemos y agradecemos mucho, licenciado Gerardo Gutiérrez, que él en lo personal y todo su equipo de trabajo hayan estado muy pendientes, para que como él mismo lo expresaba, pues Yucatán hubiera sido el primer estado que presentara en su momento el primer paso, que es la carta de intención, y pasos subsecuentes, como hoy se da un paso más y habrá que dar otros, pero si de algo podemos estar todos seguros es que cada parte está haciendo lo que le corresponde para llevar a buen destino, a buen puerto este gran proyecto.
Y es que si de algo estamos convencidos, es que en Yucatán estamos preparados para recibir una Zona Económica Especial, que será un gran detonante para la nueva economía del estado, una Zona Económica que tiene origen en el diagnóstico realizado por el Presidente de la República desde el mismo día de su toma de protesta.
En ese entonces, 1 de diciembre del 2012, el Presidente Enrique Peña Nieto afirmó la necesidad de conectar e incorporar a la región sur-sureste del país a la economía global, porque es un hecho que las zonas central, occidente y norte se hallan mayormente integradas a los procesos de globalización, a los mercados internacionales y de inversión. Mientras tanto, la región sur-sureste de México, a pesar de sus grandes riquezas naturales, y de la voluntad por crecer y mejorar de su población, no había gozado históricamente de los mismos espacios de oportunidad.
¿Cómo eliminar esa brecha e integrar a la región sur-sureste del país a los procesos económicos del nuevo milenio? Primeramente, con infraestructura en conectividad, como por ejemplo, un ejemplo ilustrativo y muy importante lo es la rehabilitación del ferrocarril que une Coatzacoalcos con Yucatán, la inversión carretera, la modernización de nuestros aeropuertos, en suma la conectividad indispensable, la modernización del Puerto de Altura que se está dando aquí en Progreso.
Pero además, se requería de una nueva herramienta que permitiera la integración plena, porque –cito al Presidente Peña Nieto–, "a pesar de su alto potencial productivo y sus evidentes ventajas logísticas, éstas no han sido debidamente aprovechadas. Justamente para revertir esta situación, vamos a impulsar las Zonas Económicas Especiales", y ahí radica la gran oportunidad de Yucatán.
Muchos de los aquí presentes, empresarios, académicos, servidores públicos, trabajadores, fuimos parte de un consenso de que Yucatán debía formar parte de las Zonas Económicas Especiales y, para lograrlo, trabajamos durante meses, hombro con hombro con el licenciado Gerardo Gutiérrez Candiani y con su equipo de trabajo, en los estudios de prefactibilidad o en la definición de vocaciones. Todos han hecho su parte.
Hace algunas semanas ratificamos el compromiso de todos los niveles de Gobierno cuando el Ayuntamiento de Progreso y su Cabildo votaron a favor de la Carta de Intención para integrar al municipio de Progreso como una Zona Económica Especial, y con ese mismo espíritu de continuidad y avance, hoy presentamos esta iniciativa para expedir la Ley de Coordinación de Zonas Económicas Especiales del Estado de Yucatán.
Porque tenemos la meta de cumplir en tiempo y forma con lo que marca la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales para poder integrarnos a dicho proyecto, una integración que consolidará los objetivos que desde el inicio de mi Gobierno planteé para dar substancia y sentido a la renovación del pacto social, que nos permitirá impulsar el crecimiento económico, la generación de empleos y el bienestar social en Yucatán.
El día de hoy, estos objetivos –y me refiero particularmente a la reindustrialización, la inversión logística y el impulso a la innovación– convergen en la Zona Económica Especial que pretendemos para Yucatán, una zona para la cual se donará una extensión de aproximadamente de 300 hectáreas, ubicadas en el municipio de Progreso, que cumplirá con los requerimientos de acceso logístico.
Desde este espacio la dinámica del crecimiento manufacturero que estamos experimentando se ratificará y dará pasó a procesos productivos de mayor valor agregado. Asimismo, la apuesta por consolidar el ecosistema de innovación con el Parque Científico Tecnológico de Yucatán, nuevos centros de investigación, la creación de la Universidad Politécnica de Yucatán o el Centro Heuristic, nos permitirá ofrecer oportunidades competitivas en el marco de la economía del conocimiento.
La Zona Económica Especial de Yucatán deberá apuntar pues al nicho de la innovación, relacionada con la manufactura avanzada, las Tecnologías de la Información y la Comunicación, y servicios de alto valor; vocaciones que están siendo definidas en los estudios específicos, porque esa es la economía del futuro, esa es la nueva economía que queremos para Yucatán.
Llegó una oportunidad histórica que no llega gracias a la casualidad, sino gracias a las bases que sentamos en la construcción de un Yucatán innovador y moderno durante estos años. La Zona Económica Especial es un cambio estructural, de largo plazo, que debe brindar dos resultados muy concretos en el corto y mediano plazo.
Primeramente, debe significar una mejora de las condiciones de desarrollo, por supuesto para Progreso y para todo Yucatán, y esta mejora, tiene un punto inicial en más y mejores empleos para los yucatecos, en empleos de alta calidad. Segundo, presenta el escenario idóneo para que los empresarios locales impulsen oportunidades que esta coyuntura representa para Yucatán y para la inversión empresarial en el estado.
Con la Zona Económica se abrirán nuevas cadenas de valor, se abrirán nuevos sectores de la economía, se modernizarán procesos productivos, y los productores y empresarios de Yucatán tendrán la gran oportunidad para aprovecharlos. Así es como Yucatán se integrará a la economía global, de forma ordenada, incluyente y con la mirada puesta en todo el territorio estatal.
Y algo que es pertinente señalar, para una economía como la nuestra, que hoy asienta la mayor parte de su Producto Interno Bruto en el sector comercio y servicio, es indispensable la generación de economía, el crecimiento económico, la generación de empleos bien pagados que permitan el fortalecimiento de nuestro mercado interno y, de esa misma manera, contribuya no únicamente con el crecimiento del sector secundario, sino con la participación también de un sector terciario como sin duda lo tenemos en Yucatán.
La Zona Económica de Yucatán será un ejemplo de innovación en los procesos productivos, sí, pero también debe serlo incorporando las mejores prácticas de sustentabilidad ambiental y económica; traerá beneficios fiscales, pero también traerá beneficios directos e impactos positivos en el ingreso y en la capacidad de consumo de la población yucateca en general.
Por eso esta Zona Económica Especial debe ser el símbolo de la nueva economía de Yucatán; una nueva economía impulsada por la creación y aprovechamiento de capital humano especializado en innovación, formado en las aulas de nuestras universidades e institutos de educación superior; una nueva economía incluyente, equitativa y más justa, que beneficie a todos los habitantes de Yucatán.
En Yucatán nos enorgullecemos de nuestra cultura, nuestra riqueza natural, la calidez de nuestra gente, nuestra paz social y, por supuesto también nos enorgulleceremos de la nueva economía abierta, competitiva, basada en la tecnología y, fundamentalmente, en el conocimiento. Muchas gracias.
Fuente:
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP
Zonas económicas especiales
Gobierno del Estado de Yucatán
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Observatorio Social y Económico de Yucatán (OSEY)
Por: C.P. Raúl Mendoza Alcocer
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